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迎接全國兩會特別報道|公益訴訟“等”外探索從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”有何深意
時間:2020-05-11  作者:閆晶晶  新聞來源:檢察日報  【字號: | |

小變化,大文章

公益訴訟“等”外探索從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”有何深意

 

  五年,孤島連成大陸,幼木漸漸成材。

  2014年10月,黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。五年之后,2019年10月,黨的十九屆四中全會對公益訴訟再次作出新部署,強調要“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態環境公益訴訟制度”。

  根據黨中央部署新要求,因應檢察公益訴訟工作發展的新形勢新任務,最高人民檢察院將檢察公益訴訟“等”外探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。一個“等”字排序帶來看似細小的變化,其實是檢察機關要在“四大檢察”全面協調充分發展大格局中做好公益訴訟檢察這篇大文章。

 

何為“等”?

 

  檢察公益訴訟中,我們常說的“等內”“等外”是什么意思?2017年6月27日,十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,這兩部法律確定的檢察公益訴訟案件范圍,都有一個“等”字。

  按照民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護法規定,目前檢察機關履行公益訴訟職責的范圍是“4+1”,即生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護。法條中的“等”,就是除這些法律明確規定的領域之外,其他需要同等保護公共利益的領域。

  記者了解到,“等”字作為兜底條款出現在法條中很常見,但公益訴訟案件范圍的“等”字引起社會廣泛關注。這里的“等”一方面體現了對某一項制度在初始階段相對謹慎的立法態度,另一方面也是對這項制度發展的前景展望。

  2018年4月出臺的英雄烈士保護法,授權檢察機關提起英烈保護民事公益訴訟,充分說明立法機關在確定檢察公益訴訟適用領域的同時,預留了拓展空間,為后續立法完善提供了方式和路徑。

  “對于個別‘等內’‘等外’理解有分歧,但又嚴重侵害公益、群眾反映強烈、普通訴訟又缺乏適格主體的情況,一些地方檢察機關在當地黨委、人大、政府和法院等的支持下,進行了審慎而又積極的探索。”在探索初期,負責公益訴訟工作的最高檢第八檢察廳尚在籌備組建,時任負責人、現為第八檢察廳廳長的胡衛列當時在接受采訪時就表示。

 

公共利益不能等

 

  隨著辦案實踐逐漸豐富,越來越多“等”外領域公共利益受到侵犯的案例進入公益訴訟關注視野。最高檢落實黨的十九屆四中全會精神,將“等”外探索原則由“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”,強調的是不僅要把法律明確賦權的“4+1”領域案件辦好、辦扎實,還要以高度負責的精神,積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件,為健全完善立法提供實踐依據。

  比如,騷擾電話、校園周邊向未成年人售煙,算不算侵犯公共利益?答案是:當然算。相信幾乎所有人都接到過騷擾電話,校園周邊小店向未成年人售煙的現象也不少見。這些就發生在我們身邊的事,不僅給我們的正常生活帶來困擾,其實也侵犯了不特定多數人的公共利益。

  公共利益不能等,面對這樣的情況,檢察公益訴訟出擊了。浙江省寧波市海曙區檢察院針對一段時期內騷擾電話較多的問題,向通信管理部門發出檢察建議,督促其依法履行監管職責。

  這份檢察建議發得很慎重——檢察機關向市民發放調查問卷確定公益受損情況,對騷擾電話背后利益鏈進行調查取證,同時聽取專家學者意見,之后才發出。

  通訊管理部門收到檢察建議后高度重視,立即進行整改。“后來我們再次向公眾發出調查問卷,有84.8%的受訪者表示騷擾電話明顯減少,取得了良好的社會效果。”辦案檢察官介紹。

  對于校園周邊向未成年人售煙的問題,北京市海淀區檢察院向海淀區市場監督管理局、煙草專賣局發出檢察建議,相關單位迅即開展為期一個月的專項整治,對違規經營者立案查處。2019年11月,國家衛生健康委、教育部等九部委作出了青少年控煙部署。

  除此之外,檢察公益訴訟還活躍在文物和文化遺產保護領域。在貴州省榕江縣,當地檢察機關針對該縣栽麻鎮政府怠于履行侗寨傳統村落保護職責問題,依法提起行政公益訴訟。在庭審中,被告當場表示:“你們提出的訴訟請求我們都認可。”案件起訴后,栽麻鎮黨委、政府制定了傳統村落保護方案,對轄區內的傳統村落進行整改。

  新疆各民族文化是中華文化的組成部分,中華文化始終是新疆各民族的情感依托、心靈歸宿和精神家園,也是新疆各民族文化發展的動力源泉。新疆維吾爾自治區檢察機關部署開展“文物古跡保護”專項行動,得到文物保護部門的積極配合,聚焦法人違法、盜竊盜掘、文物消防安全事故三大風險,打好文物安全防范攻堅戰,切實加強文物和文化遺產的保護和利用。

  “泉州:宋元中國的世界海洋商貿中心”是2020年中國唯一申遺項目。福建省泉州市檢察機關以助力申遺為契機和抓手,部署開展“古城文物保護”檢察公益訴訟專項監督活動和“活態古城?生態泉州”公益檢察活動,將文物和文化遺產保護、生態環境和資源保護、國有財產保護、安全生產等新領域拓展探索有機結合起來,并配套相關銜接協作機制。

  還有安全生產領域。2016年12月18日印發的《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》,提出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”。這給檢察機關進行探索提供了政策指引。

  有政策指引,就有了方向。各地檢察機關針對鐵路運行安全、加油站運營、危廢物處理等存在的問題,探索開展安全生產領域檢察公益訴訟。上海、重慶、山西等鐵路檢察機關開展維護高鐵安全專項監督,針對鐵路線下私搭亂建、違法施工等問題提出檢察建議,推動排查整治。

  窨井蓋事關“腳底下的安全”,依法懲治和有效預防涉窨井蓋違法犯罪危害公共安全,堵塞監管漏洞,公益訴訟檢察職能應當也可以發揮重要作用。吉林省撫松縣檢察院通過提起行政公益訴訟,在法院支持下確認縣住房和城鄉建設局對北新區部分窨井蓋缺失未依法履行監管職責違法,并促成該局依法履行監管職責,對安全生產領域公益訴訟進行了有益探索。

  來自江蘇盱眙的全國人大代表李葉紅是一名創業者和企業負責人。“我深知一次安全生產疏忽可能給企業帶來滅頂之災,太多前車之鑒歷歷在目。”在走訪調研后,她發現鄉鎮小企業、小作坊大多只注重經濟效益,安全意識很低,有的甚至將煙花爆竹等易燃易爆品隨意擺放在取暖設備旁,存在極大安全隱患。

  “我將這一問題反饋到盱眙縣檢察院,他們高度重視,已經組織檢察人員深入鄉鎮小企業小作坊摸排,探索在安全生產領域開展檢察公益訴訟。”李葉紅代表告訴記者。

  進入新時代,人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境有了更高要求。在胡衛列看來,堅持“積極、穩妥”原則,并不只是體現在“等”外探索上,而是整個檢察公益訴訟都要秉持的一種積極負責態度。“這是基于對職責使命清醒認識的政治自覺、思想自覺和行動自覺。”胡衛列在接受記者采訪時表示。

 

新制度的生命力

 

  檢察公益訴訟是一項年輕的制度,本著嚴謹、負責的態度,檢察機關最初辦理公益訴訟案件秉持的原則是“穩妥、積極”,注重把法定的“4+1”領域做實、做好。

  如今,在“積極”優先的同時依然強調“穩妥”,如何做到“穩”?胡衛列給出的答案是:必須更加注重質量和效果,以實實在在的成效促進更廣泛的社會認同和更可持續的健康發展。對公益訴訟案件常態化“回頭看”,便是對辦案質量和效果給予特別關切。

  據了解,2019年1月至11月,在檢察機關向行政機關發出的91124件訴前檢察建議中,行政機關回復整改率超過97%。是否真的整改到位?一份檢察建議能管多久?這樣的擔心正是檢察公益訴訟做好下半篇文章的初衷。

  “老板,禁止賣煙后,對生意有影響嗎?”

  “影響還挺大的。”

  “你得多理解,這么做也是為了公益,為了孩子們的健康。”

  “理解理解,我也有孩子嘛。”

  在向煙草、市場監管部門發出公益訴訟訴前檢察建議書后,海淀區檢察院又一次“回頭看”。這是檢察官與該區煙草專賣局工作人員一同回訪北京理工大學附屬中學附近幾家便民小超市時的對話。據辦案檢察官介紹,這樣的回訪已經開展了好幾次。

  2019年4月起,最高檢組織開展了為期三個月的公益訴訟“回頭看”專項活動,對2018年辦理的10萬余件訴前檢察建議持續落實情況逐案評查。

  四川省榮縣檢察院在“回頭看”中發現了整改不到位的情況。該院曾于2018年5月向縣國土資源局發出檢察建議,建議其對一公司違法壓占土地、破壞土地資源的行為依法作出行政處罰,并責令、監督該公司將破壞的耕地復墾。兩個月之內,國土資源局回復了,稱保證監督土地復墾整改到位。

  收到回復后,榮縣檢察院對整改情況持續跟進調查,經過多次現場勘驗、無人機航拍、收集村集體組織和國土資源局工作人員證言、咨詢專家意見,進一步查明,被占壓的土地面積不降反增。于是,檢察機關向法院提起了行政公益訴訟。2019年5月21日,法院作出一審判決,支持檢察機關全部訴訟請求。判決生效后,該宗地經整改后再次經專家組驗收已復墾到位。

  據介紹,專項活動中,檢察機關共發現行政機關逾期未回復、實際未整改、整改不徹底、事后反彈回潮的有8751件,并持續跟進監督;同時,認真進行自查,檢視整改檢察建議制發不規范、文書質量不高等問題。

  “做到‘穩妥’,還要積極爭取地方黨委、人大、政府等各方面支持,走到社會大眾、孩子們中間,讓公益的種子在人們心中生根發芽。”胡衛列說。

  記者了解到,2019年以來,已有14個省級人大常委會出臺加強或支持公益訴訟檢察工作的專項決定。這些文件普遍順應人民需求,結合地方實際,要求檢察機關有重點地拓展公益訴訟案件范圍。

  今年3月18日,第八檢察廳檢察官收到了環保組織自然之友法律團隊負責人劉金梅發來的消息:“我們團隊今天給中國人民大學法學院同學上課,有好幾位同學說,之所以選這門課,是因為在最高檢開放日的時候,聽了檢察官介紹公益訴訟,很感興趣。你們的工作向年輕大學生們傳遞了很多正能量啊!”

  檢察公益訴訟作為一項新的制度,走入大眾中間,得到人民認可,展現了強大的生命力。在探索發展的道路上,檢察機關將秉持更加“積極、穩妥”的態度,助力國家治理體系和治理能力現代化。(本報全媒體記者閆晶晶)

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